Hearing : Examining Nuclear Negotiations : Iran After Rouhani’s First 100 Days, House Committee on Foreign Affairs, 13 novembre 2013
Selon la presse internationale et les déclarations privées de quelques diplomates, la France serait responsable de l’échec de la phase initiale de la première partie des négociations entre l’Iran et les cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU plus l’Allemagne (P5+1).
Les déclarations de soutien à Laurent Fabius, le ministre français des Affaires étrangères, sont venues principalement d’Israël (où, coïncidence opportune, François Hollande effectue cette semaine une visite d’Etat). De façon plus inhabituelle, la diplomatie française a également été saluée à Washington, et plus précisément sur Capitol Hill. « Vive la France ! », a-t-on entendu plusieurs fois à la Chambre des représentants.
Ce dernier soutien, aussi plaisant qu’il soit, tout juste dix ans après la fracture transatlantique sur la guerre en Irak, n’est pas seulement anecdotique. Car la position du Congrès des Etats-Unis sera déterminante dans le règlement du dossier du nucléaire iranien. Le blanc-seing des parlementaires américains est en effet doublement nécessaire aux P5+ 1 : d’abord, pour le maintien d’un climat propice à la bonne conduite des pourparlers ; ensuite, pour la mise en œuvre de l’accord putatif issu de ces négociations.
Pour cette raison, le « non » français pourrait n’être qu’un premier soubresaut sur le chemin cahoteux d’un accord international sur le programme nucléaire de la République islamique.
Le Congrès, acteur-clé des négociations de Genève
La conduite de la diplomatie incombe à l’administration. Toutefois, le Congrès demeure un acteur central dans la politique étrangère américaine. L’approbation du Sénat, que requiert la ratification des traités internationaux, est un des plus importants leviers d’influence sur l’administration. Cependant, sur la question du nucléaire iranien, l’enjeu porte sur des leviers moins traditionnels (un accord préliminaire à Genève n’aurait pas le statut de traité international). C’est dans ce domaine la capacité législative du Congrès – plus spécifiquement sa compétence en matière de vote de sanctions contre l’Iran – qui en fait, bon gré mal gré, un acteur déterminant dans les négociations.
Ainsi, si le feu vert du Congrès n’est pas nécessaire pour la signature d’un accord international sur le nucléaire iranien, son aval est déterminant pour sa mise en œuvre. Car les termes d’un accord avec l’Iran devraient en toute vraisemblance exiger de la communauté internationale une levée, au moins partielle, des sanctions. Pour que les Etats-Unis respectent leurs obligations, l’administration Obama devra alors obtenir du Congrès – dont les républicains contrôlent la chambre basse – une nouvelle législation atténuant le régime de sanctions.
Plus encore, le Congrès a la capacité de compliquer les négociations des P5+1 avec l’Iran en passant de nouvelles sanctions avant la conclusion d’un accord. Certes, la Maison-Blanche conserve une certaine marge de manœuvre dans l’application des sanctions (le Trésor américain a récemment été accusé de fermer les yeux sur la transgression des sanctions par certaines entreprises, pour s’attirer les faveurs de l’Iran). Mais le vote de nouvelles sanctions par le Congrès constituerait sans aucun doute un boulet supplémentaire au pied de l’exécutif en même temps qu’il ébranlerait l’inclination de l’Iran pour un compromis – en renforçant les jusqu’auboutistes iraniens aux dépends des modérés.
La menace d’un blocage du Congrès est bien réelle. Si à force de lobby l’administration devrait pouvoir aligner les parlementaires de son parti sur sa politique, le Sénat – à majorité démocrate – reste divisé. Aux Etats-Unis, les questions de politique étrangère transcendent largement les clivages politiques, d’autant plus lorsqu’elles concernent Israël. Plus grave : la Chambre des représentants est aujourd’hui vent debout contre un accord qui n’inclurait pas un arrêt total de l’enrichissement d’uranium. Et la majorité républicaine n’hésitera pas à utiliser sa compétence en matière de sanctions pour influencer la politique iranienne de l’exécutif. En juillet dernier, de sa propre initiative, la Chambre des représentants votait déjà en faveur d’un renforcement des sanctions contre le régime iranien. Faute d’un soutien du Sénat, la proposition de loi était restée lettre morte.
A l’approche de la reprise des négociations, les républicains tentent une nouvelle fois d’augmenter la pression sur l’Iran, cette fois en incorporant de nouvelles sanctions sous forme d’amendements à la loi de programmation militaire.
La Chambre cherche à mettre la pression sur l’exécutif
Le 12 novembre, la Commission des Affaires étrangères de la Chambre des représentants auditionnait des spécialistes de la question iranienne. L’objet de la séance était de mesurer l’opportunité d’une loi renforçant le régime de sanctions contre l’Iran. C’est par cet exercice que la Commission peut affiner sa proposition législative et en comprendre pleinement ses implications. Pendant un peu plus de deux heures, les membres de la Commission ont pu poser des questions aux « témoins » après que ceux-ci ont pu exposer leur point de vue.
Comme il est d’usage, les trois spécialistes invités présentaient des opinions divergentes sur le processus de Genève. Colin Kahl, professeur associé à Georgetown et directeur du Programme sur le Moyen-Orient (Middle East Security Program) au Center for a New American Century, est du côté du président Obama. Selon lui, un accord intérimaire basé sur les termes relayés par la presse internationale serait un premier pas, à la fois important et nécessaire, vers un accord final. Son soutien n’a rien d’étonnant, puisque M. Kahl était lui-même en charge de la politique de sécurité de l’administration dans la région de 2009 à 2011, en tant qu’assistant adjoint du Secrétaire à la Défense pour le Moyen-Orient.
A l’opposé du spectre politique, Mark Dubowitz appelle de ses vœux un renforcement des sanctions économiques contre l’Iran, aussi longtemps que ce dernier continuera d’enrichir ses stocks d’uranium. Toutefois, un accord « intérimaire » (sic) pourrait être signé par les Etats-Unis si l’Iran s’engage à mettre fin à l’enrichissement d’uranium, démantèle ses centrifugeuses, exporte son stock d’uranium enrichi à 20%, et autorise les inspections internationales. En échange, les Etats-Unis lèveraient uniquement les sanctions qui seraient facilement réversibles. Outre la question du nucléaire, le directeur exécutif de la Fondation pour la Défense des Démocraties justifie sa position de « faucon » par les violations continues de la République islamique en matière de droit de l’homme.
L’opinion de M. Dubowitz est largement partagée par Danielle Pletka, la Vice-Présidente des Etudes de la Politique Etrangère et de Défense à l’American Enterprise Institute, un think-tank, réputé proche du Parti républicain. Certes, un accord avec l’Iran est préférable. Mais, selon elle, les concessions qu’aurait proposées l’administration Obama à Genève seraient bien trop généreuses, car elles ne permettraient pas, de toute façon, d’empêcher l’Iran de se doter, à terme, de l’arme nucléaire. Et puisqu’il serait inconcevable pour l’administration Obama de durcir sa position (« il est difficile de revenir sur des concessions offertes ») seules de nouvelles sanctions votées par le Congrès permettront de maintenir la pression sur la République islamique.
Les intervenants devaient ainsi justifier leurs réponses à deux questions de la Commission : « De nouvelles sanctions persuaderont-elles les iraniens du besoin de mettre un terme à leur programme ? Est-ce qu’une action forte de la part du Congrès persuadera l’administration de demander plus des Iraniens ? »
La question d’une nouvelle série de sanctions
L’adoption d’une nouvelle série de sanctions économiques permettrait d’abord, et de manière évidente, de renforcer directement la pression sur l’Iran. Asphyxié par des restrictions financières et commerciales plus sévères, l’Iran n’aurait, expliquent Danielle Pletka et Mark Dubowitz, d’autre choix que de respecter ses obligations au titre du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP). Pour M. Dubowitz, le régime verrait également sa marge de manœuvre dans les négociations de Genève se réduire progressivement. La position relative des Etats-Unis dans les négociations s’améliorerait d’autant.
C’est d’ailleurs bien la détérioration de l’économie iranienne qui a forcé un retour de la République islamique à la table des négociations.
Mais maintenir le statu quo nécessite également l’adoption d’une nouvelle législation. Comme le souligne M. Dubowitz, « ne pas renforcer les sanctions équivaut à les relâcher », puisque celles-ci requièrent une mise à jour constante afin de combler les failles légales et de contrer des techniques de contournement toujours plus audacieuses. De nouvelles sanctions seraient également le seul moyen de compenser le manque de crédibilité de l’option militaire suite à l’annulation de l’opération militaire américaine en Syrie.
Mme Pletka insiste toutefois sur le fait que, dans l’hypothèse où le Congrès ne voterait pas de nouvelles sanctions, il serait possible pour la Chambre des représentants de renforcer la pression sur l’Iran en exigeant une meilleure application de la législation existante. Elle n’hésite d’ailleurs pas à rappeler aux membres de la Commission que « même le Congrès s’est montré beaucoup plus impatient de […] voter de nouvelles législations que de mettre le couteau sous la gorge du président afin qu’il applique les lois existantes. »
A l’inverse, Colin Kahl met en garde contre une nouvelle série de sanctions qui serait au mieux inefficace, et au pire contre-productive. Certes, le vétéran de l’administration Obama admet qu’on peut parvenir à montrer comment les sanctions permettront à terme d’obtenir de l’Iran un arrêt total de son programme nucléaire. Mais les partisans d’un nouveau vote de sanctions peinent à expliquer, rétorque-t-il, « comment plus de sanctions produiraient une menace suffisante pour le régime assez rapidement pour empêcher l’Iran de franchir le seuil nucléaire. »
Ensuite, s’il est certain que de nouvelles sanctions ralentiraient un peu plus l’économie iranienne, il n’est pas sûr que le gouvernement en soit la première victime. Selon une récente étude Gallup en Iran rapportée par M.Kahl, les Etats-Unis seraient tenus responsables des difficultés économiques du pays par 46% des sondés, contre 13% seulement pour le régime.
De façon plus inquiétante, une hausse de la pression sur l’Iran pourrait avoir l’issue inverse de l’effet escompté. Au lieu de forcer l’Iran a plus de concessions, de nouvelles sanctions pourraient le conduire à une fuite en avant, en achevant de convaincre les cadres du régime que seule l’arme nucléaire les mettra à l’abri des pressions étrangères.
La divergence d’esprit entre les trois experts – comme entre la Maison-Blanche et la Chambre des représentants – est le fruit de désaccords plus fondamentaux. Comme le reconnaissent les représentants de la chambre présents à l’audition, la question des sanctions ne peut ainsi pas être isolée du débat plus large sur la stratégie à adopter dans les négociations (accord « maximaliste » ou « minimaliste »), qui dépend elle-même des buts poursuivis (arrêt complet du programme nucléaire iranien ou « droit » au nucléaire civil).
Approche intérimaire ou accord global
« Les négociateurs américains, critique Mark Dubowitz en paraphrasant John Kerry, le secrétaire d’Etat, tendent à croire qu’un ‘mauvais accord est meilleur qu’aucun accord.’ » Il rappelle que les termes de l’accord rejeté par la France ne se conformaient même pas à ce que David Albright, un expert en programme nucléaire militaire reconnu, appelle le « minimum irréductible ». Ce socle de garanties non-négociables comprend notamment la fin de l’enrichissement d’uranium à 20%, l’export des réserves existantes, et l’arrêt des travaux sur le réacteur à eau lourde d’Arak. Revenir sur ces exigences faciliterait l’accession de l’Iran à l’arme nucléaire.
En fait, M. Dubowitz assure qu’une levée partielle des sanctions contre l’Iran à l’issue de la première phase de négociation (un accord « minimaliste ») n’aurait pour résultat que de vouer un accord final à l’échec. En effet, il estime que l’assouplissement des sanctions (sur les transactions financières et le commerce d’or, de produits pétrochimiques, et d’automobiles) prévu dans le brouillon de l’accord de Genève aurait permis au régime de récupérer l’équivalent d’au moins 20 milliards de dollars. De telles concessions de la part des P5+1 aurait pour effet « de desserrer la pression [et donc] de renforcer le levier de négociation [de l’Iran] à l’approche de l’accord final ».
Plus encore, une levée partielle des sanctions aurait un double effet psychologique. D’une part, explique M. Dubowitz, elle encouragerait de nombreuses entreprises pariant sur la fin de l’endiguement de l’Iran à reprendre les échanges avec la République islamique dans les secteurs toujours couverts par les sanctions laissées en dehors de l’accord ; ce qui permettrait ainsi au régime de redresser partiellement son économie et d’accéder à de nouvelles source de devises. D’autre part, un compromis avec l’Iran exposerait la faiblesse de la position des Etats-Unis qui perdrait l’ascendant psychologique pour le reste des négociations.
Ainsi, pour le directeur exécutif de la Fondation pour la Défense des Démocraties, la conclusion d’un accord intérimaire porte en germe l’échec d’un accord final. Il suggère au contraire à la Chambre des représentants – et à l’exécutif – d’exploiter les difficultés de l’Iran pour le forcer à renoncer à sa filière nucléaire.
Colin Kahl, au contraire, est convaincu que si les Etats-Unis campent sur des positions trop fermes dans la recherche d’un accord « maximaliste » sans accord intérimaire, ils risquent de ne provoquer qu’une nucléarisation de l’Iran ou une nouvelle guerre au Moyen-Orient. En effet, il est à douter que l’Iran renonce immédiatement à un arrêt total de l’enrichissement de façon permanente. L’apparente volonté d’Hassan Rohani, le nouveau président iranien, de négocier doit être interprété avec prudence. Elle ne signifie en rien que le régime a abandonné sa demande d’un « droit » à l’enrichissement, qu’il a réitéré pendant plusieurs décennies. Car le régime a trop investi dans son programme nucléaire – en termes de capital matériel (l’ensemble du programme aurait couté environ 100 milliards de dollars) comme de capital politique (le régime y a associé une partie de sa légitimité) – pour faire marche arrière.
Il est ainsi difficile à imaginer que l’Iran accepte une perte si significative, et encore moins sans contreparties substantielles. Et l’histoire risque bien de se répéter. En 2003, M. Rohani, alors chef de file des négociateurs iraniens face au EU3+3 (qui a précédé le P5+5), avait convaincu Ali Khamenei, le Guide suprême de la Révolution islamique, de suspendre temporairement l’enrichissement d’uranium. Malgré ce geste, l’Iran n’a pu obtenir de la communauté internationale la reconnaissance d’un quelconque « droit » à l’enrichissement. Deux ans plus tard, les négociations étaient dans une impasse. Pour finir, une intransigeance des Etats-Unis sur la question iranienne pourrait conduire à une fracture au sein de la communauté internationale et, ultimement, à l’affaiblissement du régime de sanctions en place. Certaines puissances, comme la Russie ou la Chine, auraient alors tout intérêt à chercher un accord séparé avec la République islamique, qui pourrait inclure le « droit » au nucléaire civil et une levée des sanctions contre la fin du programme nucléaire militaire.
Comme le résume M. Kahl, « si empêcher l’Iran de se doter de l’arme nucléaire est une priorité urgente, il serait préférable d’exécuter un plan qui permet de remplir cet objectif d’ici un an plutôt que de parier sur une stratégie maximaliste qui ne marchera vraisemblablement pas, et certainement pas à temps. »
Les termes d’un accord
M. Kahl recommande ainsi de poursuivre l’approche plus mesurée, mais sûrement plus efficace, de l’administration Obama. En effet, il apparaît aujourd’hui impossible de viser la destruction de la filière nucléaire iranienne, notamment dans ses aspects immatériels. « Rien, y compris le démantèlement complet de l’infrastructure nucléaire de l’Iran, explique M. Kahl, ne fera rentrer le génie technologique dans la bouteille. » Si l’Iran est un pays du seuil, la priorité doit alors être de l’empêcher d’atteindre une « capacité d’évasion » (breakout capability). Celle-ci serait définie comme le point à partir duquel l’Iran sera capable de produire assez de matière fissible pour une production d’arme nucléaire et ce, à un rythme si rapide que la communauté internationale n’aurait pas le temps de le détecter ou d’y répondre de façon approprié.
Ainsi, plutôt que de rechercher une dénucléarisation de l’Iran, l’objectif de la diplomatie doit pour M. Kahl être plus réaliste : empêcher l’Iran de transformer ses capacités en arsenal nucléaire. L’urgence exige alors de placer dès aujourd’hui des contraintes sur le programme nucléaire iranien. C’est tout l’intérêt d’un accord intérimaire, qui aurait pour ambition principale d’allonger le temps nécessaire à « l’évasion » (fixation d’un plafond d’enrichissement de l’uranium à 5% et limites sur l’utilisation du plutonium) et de raccourcir le temps nécessaire à la détection d’une éventuelle violation (mise en place d’un régime d’inspection plus intrusif par l’Agence internationale de l’énergie atomique).
En échange, les P5+1 suspendraient une partie substantielle des sanctions liées au programme nucléaire iranien (et non celles justifiées par le soutien de l’Iran au terrorisme ou le non-respect des droits de l’homme). Cette suspension prendrait effet pour une durée d’environ six mois, jusqu’à un accord final, et il y sera mis un terme si l’Iran ne respecte pas ses obligations. De plus, les P5+1 reconnaitraient implicitement le « droit » de l’Iran au nucléaire civil. Ce régime serait renforcé par un accord final, exhaustif et permanent.
Pour Danielle Pletka et Mark Dubowitz, s’il devait y avoir un accord intérimaire, son contenu ressemblerait fortement à celui de l’accord final. Mme Pletka, suggérant qu’un accord moins ambitieux violerait le droit international, demande ni plus ni moins que l’application des six résolutions successives du Conseil de sécurité réclamant la suspension totale du programme nucléaire iranien.
M. Dubowitz propose d’utiliser les négociations pour mettre en place un régime de pression plus contraignant. Ce dernier reposerait sur trois piliers : « un gel, un gros bâton, et une carotte attachée à un élastique ». Le premier – l’objet d’un accord intérimaire – consisterait en un compromis « gel contre gel » (freeze for freeze), par lequel l’Iran suspendrait l’enrichissement d’uranium (à Natanz et Fordow) et cesserait les travaux sur le réacteur d’Arak contre la promesse des Etats-Unis de ne pas appliquer les nouvelles sanctions qui seraient adoptées par le Congrès. La menace d’un « gros bâton », c’est-à-dire l’application de sanctions dévastatrices pour l’économie iranienne, et la promesse d’une « carotte » – la levée progressive des sanctions si l’Iran venait à se conformer aux exigences des Etats-Unis (« l’élastique » étant son caractère réversible) – maintiendrait l’Iran à la table des négociations.
Aux vues des réactions des membres de la Commission, cette dernière proposition – dans laquelle une nouvelle série de sanctions aurait toute sa place – semble gagner la préférence de la Chambre des représentants. Vers la fin de la séance, Mark Dubowitz demeurait seul à la table des témoins, les deux autres intervenants ayant dû écourter leur présence pour des raisons professionnelles et personnelles. S’il fallait en douter, le départ de Danielle Pletka et Colin Kahl illustrait un peu plus la détermination de la Chambre à s’engager dans la voie des sanctions.
