Le printemps, c’est la saison des amours et des révolutions. A Washington, c’est aussi la saison des réunions du Fonds Monétaire International (FMI) et de la Banque mondiale, qui chaque année rassemblent les représentants des 188 Etats membres afin de faire un point sur les activités de ces deux institutions et leur donner un cap.
La face consensuelle du FMI : surveillance et dialogue
Ces réunions de printemps se veulent d’abord un forum d’échange, avec son lot de séminaire, de réunions en comité et de séances d’information, où se croisent délégations, fonctionnaires internationaux, et représentants du secteur privé et de la société civile. On y parle de l’état de la reprise économique, de la stabilité financière et monétaire, de la justesse des politiques publiques et de l’aide au de développement. Autant de sujets brûlants qui font partie du mandat du FMI et de la Banque depuis leur création par les accords de Bretton Woods, en juillet 1944. Pendant une semaine, l’avenue de Pennsylvanie, siège de ces institutions, est en ébullition.
Le FMI mène la danse et structure les débats. Dans le cadre de ses missions de surveillance et d’analyse il publie en effet, à la veille du lancement des réunions, ses rapports phare (Perspectives de l’économie mondiale, Moniteur des finances publiques, Rapport sur la stabilité financière dans le monde) qui présentent sa vision de la situation internationale. En ce début d’année 2013, le FMI se montre optimiste mais reste extrêmement prudent. José Vinals, le lyrique directeur du Département des marchés de capitaux internationaux, accueille ainsi les participants : « C’est un plaisir de vous accueillir à ces réunions où, vous pouvez le voir, le printemps a fini par arriver. Le printemps est aussi arrivé sur les marchés financiers internationaux, où après des jours pluvieux et des nuages menaçants, nous commençons à apercevoir le ciel bleu et les jours ensoleillés ». Cependant, s’empresse-t-il de rajouter d’un ton moins enchanteur, « de nouvelles menaces risquent d’émerger, à moins que les décisionnaires ne s’attaquent aux points de faiblesse (‘vulnerabilities’) de la reprise. Ces points de faiblesse sont de deux types : les vieux risques [les déséquilibres de la zone euro et la fragilité des banques], qui sont l’héritage de la crise ; les nouveaux risques, qui résultent des politiques monétaires expansionnistes qui ont été mises en œuvre pour sortir de la crise. » Largement critiqué pour ne pas avoir vu venir la crise financière de 2008, le FMI a en effet appris à tempérer son enthousiasme.
Selon ses projections, la croissance du PIB mondial devrait être de 3.3% pour 2013, soit légèrement supérieure à celle de 2012. Le pire de la crise a été évité et la situation économique n’est plus aussi dangereuse qu’elle l’était. Mais dans ses observations, le FMI note que ce qui était jusque-là une reprise à deux vitesses (rapide pour les pays en développement, lente pour les pays avancés) en comprend désormais trois. Ainsi, alors que les pays en développement continuent d’afficher une croissance vigoureuse, il y a maintenant un fossé dans les pays avancés, entre les Etats-Unis, d’une part, et la zone euro, d’autre part. Avec les risques – anciens et nouveaux – identifiés par M. Vinals, ces divergences croissantes ralentissent la reprise et menacent de déstabiliser une nouvelle fois l’économie mondiale. Autre péril en vue : fragilisés pendant la dernière crise, les pays à faible revenu et certains pays avancés n’auraient pas le marge de manœuvre fiscale nécessaire pour répondre à de nouveaux chocs.
Suivant ces observations, les recommandations du FMI étaient très attendues. Comparé à son organisation sœur, la Banque mondiale, ou même aux Nations Unies, le FMI est réputé dans le microcosme des organisations internationales pour son langage franc et direct. Toutefois, le message des réunions de 2013 manquait ostensiblement de clarté. Dans sa conférence de presse, la directrice générale du FMI, Christine Lagarde, s’est contentée d’appeler les Etats membres à mettre en œuvre les réformes du secteur financier préalablement adoptées, à ajuster les politiques nationales pour rééquilibrer les échanges (les soldes intermédiaires de la balance des paiements), et à se concentrer sur la croissance, l’emploi et la réduction des inégalités.
La face cachée : négociations âpres et luttes intestines
Mais les réunions de printemps sont aussi un espace de confrontations et de négociations, un jeu de pouvoir entre les Etats membres et au sein même des institutions. Certes, le FMI n’a pas de pouvoir de coercition pour orienter la politique économique d’un gouvernement, à moins que ce dernier ne soit le destinataire d’un de ses programmes d’aide. Mais ses recommandations ont une portée sans pareil dans les organisations internationales. En effet, en sanctionnant (ou en louant) publiquement la politique de tel ou tel gouvernement, le FMI renforce ou affaiblit la crédibilité de ce dernier. L’enjeu est alors d’influer sur le message du FMI – du moins sur ce que la presse internationale pourra en retenir.
Ainsi, pour les ministres de l’économie et des finances, l’objectif est double. Ces réunions sont d’abord l’occasion de renforcer la crédibilité de leur gouvernement, en obtenant le soutien du FMI sur la conduite des politiques économiques nationales. Elles sont ensuite le moyen d’infléchir la politique économique des autres Etats, en influant sur les recommandations du FMI. Ainsi, les pays déficitaires ont par exemple eut tôt fait de critiquer la politique des pays en excédent, et vice versa.
La direction du FMI a sa mission propre : préserver la stabilité du système international en rappelant les Etats sources de déséquilibre à l’ordre. Certes, le FMI est responsable de son action devant les Etats membres qui le « possèdent » (littéralement) et, réunis en Conseil des gouverneurs (188 membres) ou en Conseil d’administration (24 représentants), lui donnent les impulsions majeures. Mais la capacité d’expertise du FMI – et la division de ses Etats membres – lui assurent une certaine indépendance qui confère à sa direction une grande liberté de ton et une influence considérable sur le choix des politiques économiques. Lorsqu’il s’exprime en tant que rédacteur du Moniteur des finances publiques, un rapport d’analyse des politiques fiscales de tous les pays, le directeur du Département des affaires fiscales, Carlo Cottarelli, n’hésite par exemple pas à épingler « les dix économies avancées avec les problèmes fiscaux les plus inquiétants : les Etats-Unis, le Japon, le Royaume-Uni ; et puis sept membres de la zone euro : la France, l’Italie, l’Espagne, la Belgique et bien sûr la Grèce, l’Irlande et le Portugal ».
Enfin, pour les ténors du FMI, qui appartiennent à différentes écoles de pensée économique, l’objectif est de remporter la bataille idéologique interne afin d’influencer le message du FMI et la politique de ses Etats membres.
La bataille d’influence qui fait rage à ces trois niveaux – Etats membres, FMI en tant qu’institution et personnel du FMI – se livre pour l’essentiel, et de façon paradoxale, devant micros et caméras. La transparence des réunions de printemps, durant lesquels la presse est quotidiennement arrosée de rapports, communiqués, débats ouverts et conférences de presse, est exemplaire. Mais cette profusion d’informations masque de fait la réalité des négociations en coulisse. Et plus encore : ce brouhaha médiatique devient aussi l’instrument des luttes d’influence. Car le message des réunions de printemps n’est que la synthèse, souvent équivoque, des communiqués des différents organes qui se réunissent l’un après l’autre et se font concurrence. Chaque communiqué reflète à la fois la composition et l’équilibre des forces au sein de l’organe qui l’a produit. Influer sur le message global du FMI est alors toujours un coup de billard à trois bandes, par lequel les acteurs-clés tentent de contrôler les communiqués des comités ou clubs auxquels ils appartiennent.
C’est la réalité – et la magie – des réunions de printemps. Au cœur de cette lutte est la publication des conclusions du très respecté Comité monétaire et financier international (CMFI), l’organe central du FMI chargé d’orienter son programme de travail. Le Comité du développement (dont le nom officiel, indispensable pour briller dans les diners en ville, est Comité ministériel conjoint des Conseils des gouverneurs de la Banque mondiale et du FMI sur le transfert de ressources réelles aux pays en développement) donne également ses orientations pour la réduction de la pauvreté et le développement. N’étant pas en reste, les ministres de l’économie et des finances du Groupe des Vingt (G20) profitent de l’occasion pour se réunir et publier leurs conclusions, tout comme ceux des BRICS – Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud – et du Groupe des Vingt-Quatre (G24), le club des pays en développement. Autant de voix discordantes qui se disputent le pupitre.
Rien n’est laissé au hasard. Dans chaque communiqué, chaque mot, formule ou signe de ponctuation fait l’objet de tractations, et les désaccords sont le plus souvent noyés dans une ambiguïté travaillée. Selon des sources informées, le communiqué du CMFI a ainsi fait l’objet de débats sans fin, alors que la version originale du Comité du développement, moins médiatisé, n’a subi presque aucune modification. Dans chaque conférence de presse, les intervenants mobilisent mauvaise foi et figures de style pour contourner les questions qu’ils souhaitent éviter, et tendent des perches aux journalistes sur les sujets qu’ils souhaitent mettre en avant. A ce jeu, Christine Lagarde n’a d’égal qu’Anton Siluanov, le ministre des finances russe et porte-parole du G20. Interrogé sur les restrictions chinoises en ce qui concerne les échanges en yuan, M. Siluanov feint d’entendre une question sur la Banque des BRICS et annonce des progrès.
Si les messages des diverses organes officiant durant ces Réunions présentent une certaine cohérence de fond, ils ne disent toutefois pas la même chose, ni ne mettent l’accent sur les mêmes enjeux. En 2013, ces dissonances se cristallisent autour de trois questions centrales : le débat sur l’austérité, la réforme institutionnelle du FMI et la banque de développement des BRICS.
Les points d’achoppement : austérité et paysage institutionnel
Le grand perdant de ces réunions est sans aucun doute George Osborne, chancelier de l’Echiquier dans le gouvernement britannique et ex-élève modèle du FMI, à qui ce dernier a demandé une plus grande « flexibilité » dans la mise en œuvre de sa politique de restriction budgétaire. Comme M. Osborne l’a appris à ses dépens, la position du FMI sur l’austérité a évolué au cours de cette dernière année, après d’âpres débats internes.
En janvier dernier, dans une étude du FMI, l’économiste en chef Olivier Blanchard, reconnaissait que le « multiplicateur budgétaire » avait été sous-estimé. Cette annonce a fait l’effet d’une bombe : en clair, le FMI admettait que l’austérité avait un impact négatif sur la croissance économique plus important qu’initialement anticipé. Cette publication a marqué un tournant dans l’approche du FMI. Au sein de l’institution, le camp des « keynésiens » (partisans d’une consolidation fiscale graduelle et mesurée) mené par Olivier Blanchard et David Lipton, directeur général adjoint et ancien conseiller de Barack Obama, a ainsi pris le dessus. En avril, une semaine avant les réunions de printemps, c’est le coup de grâce : des chercheurs de l’Université de Massachussetts révèlent que l’étude empirique de Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff – qui, en montrant le lien entre augmentation de la dette publique une fois passé le seuil de 90% du PIB et baisse de la croissance, avait été utilisé comme argument pour justifier les politiques d’austérité drastique – était truffée d’erreurs grossières.
Ces « victoires » sont confirmées lors des réunions de printemps, durant lesquels la direction du FMI prend ses distances avec l’austérité à marche forcée et prône une réduction des déficits publiques plus mesurée dans les Etats membres ayant un « espace fiscal » suffisant. Deux pays sont particulièrement visés : les Etats-Unis et le Royaume-Uni. Selon le FMI, la « séquestration » (sequester) automatique et désordonnée des fonds publics décidée par le Congrès américain et entrée en vigueur au mois de mars est irraisonnée et trop brutale. La sanction est plus sévère pour le Royaume-Uni, qui pensait pouvoir compter sur le soutien du FMI. Alors que ce dernier appelle le Premier ministre David Cameron à ralentir sa politique de contraction fiscale (le FMI ne précise pas l’allure idéale) c’est le pilier de la politique de son gouvernement depuis 2010 qui s’en trouve ébranlé. Les économies avancées en excédent en prennent aussi pour leur grade : le FMI a par exemple demandé à l’Allemagne de privilégier la relance économique à la réduction du déficit public, pour son bien comme pour celui de ses voisins.
Certes, en ce qui concerne les Etats en périphérie de la zone euro (Grèce, Chypre, Espagne, Italie, Portugal et Irlande), le FMI campe sur sa position. Dans ces pays, une politique fiscale rigoureuse, accompagné de réformes structurelles, est la seule voie vers des finances publiques saines – et le remboursement des prêts consentis par le FMI... Comme le résume Carlo Cottarelli, « l’austérité est un peu comme un médicament. On doit en prendre la dose prescrite. Si on n’en prend pas assez, on ne guérit pas. Si on en prend trop, les effets secondaires peuvent être violents (severe) ».
Mais la prudence du FMI tranche avec le message des autres clubs et comités présents lors de ces réunions. Dans ces organes, les pays émergents ont rejoint des Etats comme le Royaume-Uni et l’Allemagne dans leur soutien aux politiques d’austérité dans les pays avancés. Bien que les pays en développement souhaitent avant tout un retour de la croissance – et une hausse de la demande – en Europe, ils n’ont en effet pas oublié la cure d’austérité que le FMI et les pays avancés leur ont imposée dans les années 1990 et 2000.
Le deuxième point d’achoppement a été la réforme des quotes-parts et de la gouvernance du FMI, qui devrait permettre une meilleure représentation des pays en développement – aux dépens des pays européens. Fin décembre 2010, le Conseil des gouverneurs du FMI a approuvé un paquet de réformes qui inclut une redistribution des quotes-parts en direction des pays émergents et autres Etats membres sous-représentés, et un changement dans la composition du Conseil d’administration qui sera désormais entièrement élu par les Etats membres. Pour entrer en vigueur, ce paquet de réformes doit être ratifié par au moins 3/5 des Etats membres représentant au moins 85% des droits de vote.
Lenteur des réformes
Mais voilà : les Etats-Unis, avec 16,75% des votes – et donc dotés de facto d’un droit de veto – traînent des pieds. Le Congrès n’a en effet toujours pas ratifié la réforme de 2010, bloquant ainsi sa mise en œuvre. L’administration Obama, qui avait mis la réforme du FMI sous le tapis durant la campagne présidentielle – pour ne pas avoir l’air d’un universaliste bradant les intérêts américains – a récemment intégré la réforme à sa proposition de budget. Pourtant, la Chambre des représentants, contrôlée par le Parti républicain, ne semble pas en avoir fait une priorité. C’est pour le moins surprenant. D’abord, la mise en œuvre de la réforme de 2010 ne coûtera pas un sou au contribuable américain. En effet, la contribution de 65 milliards de dollars de la part des Etats-Unis qu’exige le doublement des quotes-parts peut être déduite d’un fond spécial (les Nouveaux Accords d’Emprunts - NAE) auquel l’administration Obama avait participé à hauteur de 100 milliards de dollars en 2009. En substance, la ratification de la réforme de 2010 par le Congrès se résume à un transfert de fonds au sein du FMI, neutre pour le budget des Etats-Unis. Ensuite, l’Europe, et non les Etats-Unis, sont les grands perdants de cette réforme. Avec l’entrée en vigueur de la réforme de 2010, la part des votes de l’Union européenne passe ainsi de 30.9% du total à 29,4%. Plus encore, avec la réforme du Conseil d’administration, les Européens devront abandonner deux sièges de directeurs exécutifs au profit des pays en développement. Pour cette raison, les Européens ne peuvent que se satisfaire de la lenteur du processus de ratification aux Etats-Unis.
Avec le soutien des Etats européens, les Etats-Unis ont su contenir les reproches des pays en développement lors de ces réunions de printemps. Dans tous les communiqués, on évoquait la réforme dans des termes généraux et aucun coupable n’était pointé du doigt, comme dans cette déclaration de Christine Lagarde : « Clairement, notre institution doit être un miroir du monde et de son évolution afin d’être légitime [et] crédible. A cette fin, nous espérons beaucoup que la réforme des quotes-parts et de la gouvernance de 2010 pourra être mise en œuvre et sera mise en œuvre à court terme ».
Contourner le FMI ?
Le pendant de la lenteur des réformes des institutions internationales c’est l’impatience des pays émergents qui envisagent désormais de faire cavaliers seuls. La création d’une Nouvelle Banque de Développement (ou Banque des BRICS) a pris du retard, le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine et l’Afrique du Sud n’ayant pas réussi à s’accorder sur sa structure de base (capitaux, droits de vote, couverture géographique, etc.) lors de leur sommet de Durban, en mars dernier. En revanche, la rencontre de Durban a permis aux BRICS de se mettre d’accord sur des mécanismes de coopération monétaires et financiers qui contournent le FMI. Outre l’échange régulier de devises nationales afin de diminuer l’utilisation du dollar dans le commerce entre les BRICS, ces derniers ont établi un Accord de réserve d’urgence (Contingent Reserve Arrangement) de 100 milliards de dollars pour fournir les liquidités de court terme nécessaires en cas de pression des marchés financiers.
A l’issue de leur rencontre en marge des réunions de printemps, les ministres de l’économie et des finances des BRICS ont attiré l’attention sur les progrès des négociations concernant la Banque des BRICS. M. Siluanov, porte-parole du G20 lors de la présidence russe, a ainsi utilisé la conférence de presse qui était consacré à la réunion du G20 pour discuter longuement de la Banque des BRICS. Il a annoncé la convocation de représentants de haut niveau pour poursuivre les négociations et trancher les questions-clés laissées de côté à Durban. Une proposition finale devrait être présentée aux ministres des finances des BRICS lors de leur prochain sommet à Moscou, en juillet.
Sur cette question, l’ambiance n’est pas au beau fixe du côté des Etats-Unis, de l’Union européenne, de la Banque mondiale et du FMI, pour qui les aventures des BRICS ne visent qu’à fragmenter le système international. Pourtant, bienséance international oblige, ces opposants ont tout fait pour masquer leurs inquiétudes, quitte à en rajouter un peu. Lorsque un journaliste lui a demandé si la Banque des BRICS pourrait rivaliser avec les institutions de Bretton Woods, Christine Lagarde a soigné son enthousiasme (« Vous savez, ce n’est pas pour rivaliser [nos institutions] – c’est la beauté de la chose ! – et il y a beaucoup d’institutions similaires dans le monde ») avant de changer de sujet. Jim Yong Kim, le président de la Banque mondiale a été plus subtil : « Pour nous [la Banque des BRICS] est une extension naturelle du besoin d’investissements dans les infrastructures [dans les pays en développement]. Nous l’accueillons donc avec plaisir, comme nous travaillons avec d’autres banques de développement. Mais je dois souligner que la Banque mondiale […] a 66 ans d’expérience de construction d’infrastructures, que nous avons du savoir (knowledge) qui nous vient de notre travail avec les 188 Etats membres, […] et donc notre sentiment est que [la Banque des BRICS] aurait tout intérêt à nous solliciter pour notre savoir. »
Les tensions entre Etats membres relatives au système économique mondial et sa structure de gouvernance précédaient les réunions de printemps, de même qu’elles leurs survivront. A peine ces rencontres achevées, les mauvais chiffres de l’emploi aux Etats-Unis et de la croissance en Chine venaient tempérer les enthousiasmes et jetaient de l’huile sur le feu du débat sur l’austérité. En Europe, un nouveau front anti-austérité s’ouvrait après l’installation du nouveau président du Conseil italien Enrico Letta au Palais Chigi.
Du côté des institutions de Bretton Woods, les représentants des Etats membres ne vont pas s’ennuyer dans les mois qui viennent. Des négociations sont en cours pour une refonte exceptionnelle du rôle de la Banque mondiale, qui devrait être rendue publique en octobre prochain, à l’occasion des Assemblées annuelles de la Banque et du FMI. En parallèle, les sherpas ne tarderont pas à s’écharper sur le contenu des communiqués du CMFI et du Comité de développement.
Le printemps a fini par arriver à Washington. Et l’été sera chaud.
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Le Fonds Monétaire International (FMI) a pour mission d’encourager la coopération monétaire internationale, de veiller à la stabilité financière, de faciliter le commerce international, d’œuvrer en faveur de l’emploi et d’une croissance économique durable. Créé en 1944, le FMI est gouverné par ses 188 Etats membres, auxquels il rend compte de son action, ce qui en fait une institution quasi-universelle. Son capital est de 360 milliards de dollars avec un complément de ressources promis ou engagé de 1 000 milliards de dollars. En mars 2013, les encours des prêts s’élevaient à 226 milliards de dollars, dont 166 milliards non tirés.
