A/ Une pression migratoire d’une ampleur et d’une gravité exceptionnelles
1/ Il existe aujourd’hui quatre grandes zones de migration dans le monde : l’Amérique Centrale vers les Etats-Unis, le Bassin du Congo et le reste de l’Afrique Noire, le Sud Est asiatique depuis la Chine jusqu’au Golfe, la zone Méditerranée-Afrique. Pour cette dernière la pression démographique va s’accroître posant un problème de long terme de réfugiés économiques pour lequel nous n’avons pas de réponse. Mais pour l’heure, la crise la plus sérieuse concerne les réfugiés en quête d’asile.
S’y mêlent des réfugiés politiques relevant de ce droit tel qu’il est défini par la Convention de Genève et dans l’accord de Schengen et les règlements de Dublin, des victimes des conflits et du chaos du Moyen-Orient fuyant de l’Afghanistan jusqu’à la Syrie et à l’Irak, passant même par la Libye où de très nombreux réfugiés potentiels sont aujourd’hui en transit. S’y ajoutent des migrants économiques dont la motivation peut être également politique, quand ils n’ont pas eu d’autres choix que d’abandonner des territoires dévastés par la violence et les persécutions, et qu’ils ont tout perdu.
2/ L’afflux de ces réfugiés a trois origines géographiques : une large bande partant de l’Asie du Sud Est et allant jusqu’au Golfe, la Méditerranée, et l’Afrique Subsaharienne. En 2015, un million de ces réfugiés est entré en Europe. Après l’Espagne, puis l’Italie via la Sicile, la Grèce est la nouvelle porte d’entrée pour les Afghans, les Syriens et les Irakiens.
Les accords passés avec les autorités libyennes, tunisiennes, marocaines, pour qu’elles prennent des dispositions pour éviter le départ vers l’Europe de leurs ressortissants ou de migrants venant d’Afrique Noire, ne fonctionnent plus ou mal.
D’autre part, un nombre considérable de personnes déplacées se trouve dans des pays de la région comme la Turquie, le Liban, la Jordanie.
3/ La crise a atteint son paroxysme en 2014/2015. En 2014, 625 000 demandeurs d’asile ont été enregistrés dans l’Union Européenne contre 200 000 en moyenne les années précédentes. En 2015, le chiffre s’est élevé à 1 200 000, tandis que 3 000 réfugiés sont morts aux portes de l’Europe. Plus de 400 sont morts depuis le début de 2016.
B/ L’impuissance d’une Europe divisée
1/ L’imprévoyance d’une Europe qui n’a rien vu venir et l’impuissance des institutions européennes ont été fragrantes. La tentative de la Commission de répartir de flux de réfugiés entre les membres de l’Union a échoué. Les pays de l’Est européen, ainsi que la Grande-Bretagne et le Danemark s’y sont opposés. Deux conférences au sommet se sont tenues sans résultat. En outre l’aide humanitaire aux pays où sont regroupés les réfugiés n’a pas été à la mesure des besoins.
2/ Le système de Schengen prévoit la libre circulation des personnes au sein d’un espace formé des pays de l’Union Européenne (sauf la Grande-Bretagne et l’Irlande), auxquels se sont jointes la Suisse, la Norvège et l’Islande. Chaque pays doit continuer d’assurer le contrôle de la part de la frontière extérieure qui lui revient. A quoi s’ajoute des arrangements sur le droit d’asile, notamment les règlements de Dublin stipulant que le traitement d’une demande d’asile doit se faire dans le premier pays d’accueil.
Mais le système s’effondre. Il n’avait pas été conçu pour faire face à l’afflux soudain et désordonné de plus d’un million de réfugiés se précipitant par tous moyens vers les côtes grecques et italiennes en moins d’un an.
Par sa déclaration unilatérale du 7 septembre 2015, Madame MERKEL, en annonçant que l’Allemagne était prête à accueillir 800 000 demandeurs d’asile, a mis à bas les principes de Dublin. Tour à tour la France, l’Allemagne, la Norvège, la Suède, la Belgique, et avant elles l’Autriche et les pays de VISEGRAD (Hongrie, Pologne, Slovaquie, République Tchèque), ainsi que les pays de la route des Balkans ont rétabli des contrôles aux frontières (pour certains assortis de quotas), voire fermé celles-ci. Quant à la Grande-Bretagne, elle ne se soucie que des réfugiés présents à Calais et régis par l’accord du Touquet avec la France.
Reste l’intervention de l’Union Européenne contre le trafic des réfugiés avec des moyens navals. Les résultats sont peu probants et on ne peut obtenir des Nations-Unies l’autorisation de pénétrer dans les eaux territoriales.
3/ L’Europe a-t-elle jamais été aussi divisée ? La fracture politique et culturelle entre les pays d’ancienne domination communiste et les Européens de l’Ouest est apparue au grand jour. L’image de l’Europe est durablement dégradée, non seulement au Moyen-Orient, mais aussi dans l’ensemble du monde. Seule l’Allemagne échappe à cet opprobre.
C/ Une France ambigüe
1/ La France a une longue tradition, transcrite dans le préambule de la Constitution, d’accueil des réfugiés de toutes origines et de toutes confessions. Mais en l’occurrence elle se montre hésitante et restrictive pour des raisons financières, économiques, sociales, voire aussi politiques et tenant à l’hostilité d’une partie importante de l’opinion française à l’accueil des réfugiés.
2/ Cependant en 2015, l’OFPRA, dont les moyens ont été accrus et l’efficacité renforcée, a examiné 80 000 demandes et 20 000 statuts de réfugiés ont été octroyés tandis que les délais d’instruction ont été réduits grâce à la réforme mise en place à l’Office et à la Cour Nationale du Droit d’Asile. L’accueil de 30 000 réfugiés supplémentaires, conformément aux engagements pris vis-à-vis de Bruxelles, est parfaitement possible malgré l’attitude tatillonne dont certaines administrations font preuve parfois en l’occurrence. L’OFPRA pourrait en outre organiser, comme il l’a déjà fait, des missions dites « foraines » dans les pays de l’espace Schengen, notamment dans les « hot spots » de Grèce et de Turquie, afin de mieux informer les demandeurs d’asile. Il existe des précédents dans l’Histoire récente, tels que l’accueil des « boat-people » vietnamiens dans les années 70/80.
Dans les circonstances particulières du conflit en Syrie, les conditions sont réunies pour qu’un asile temporaire puisse être donné aux ressortissants de ce pays. Ainsi l’asile territorial avait-il été donné à des ressortissants algériens aux débuts des années 90. Il y a également la possibilité d’un accueil temporaire qui existe en droit au titre de la protection subsidiaire prévue dans le Protocole de 1967. Cette protection est accordée aujourd’hui à tous les ressortissants syriens se présentant en France.
D/ Nécessité européenne
1/ Il n’y aura pas de solution au problème des réfugiés hors le cadre européen, aussi bien en ce qui concerne les décisions, les mesures, le financement, etc. Si l’Europe doit avoir une utilité, c’est bien là quelle devrait le manifester.
2/ A l’instigation de l’Allemagne, un accord a été conclu le 18 mars par l’Union Européenne avec la Turquie, mais son application paraît problématique. Les procédures légales en Turquie ne sont pas les mêmes que les nôtres. D’autre part ce pays ne figure pas sur la liste des pays « sûrs » -au demeurant un certain nombre de réfugiés sont des Kurdes provenant de Turquie-. Mais surtout l’accord lui-même, jusqu’à du moins ses amendements récents, est en contradiction avec la Convention de Genève de 1951 qui exige un examen individuel du cas de chaque demandeur d’asile et exclut donc le renvoi collectif dans un pays tiers.
Néanmoins dans l’immédiat, la perspective de cet accord, s’ajoutant aux fermetures de frontières dans les Balkans, a entraîné un certain ralentissement de l’émigration de Turquie vers la Grèce.
3/ La seule solution véritable pour les réfugiés syriens dépend d’un règlement politique rapide en Syrie.
Mais les autres réfugiés représentent plus de la moitié du total. Or la situation dans leurs pays d’origine risque d’être durablement inchangée. L’accord du 18 mars ne traite pas de ceux de ces réfugiés qui sont d’ores et déjà en Europe et le sort de ceux d’entre eux qui ne bénéficieront pas finalement du droit d’asile est indéterminé.
4/ Compte tenu de la gravité de la crise, de la multiplicité de ses aspects et des évolutions prévisibles en Afrique et au Moyen-Orient, les problèmes à résoudre sont à l’évidence durables. Il est donc nécessaire qu’une conférence européenne prépare un Schengen 2 et revoit les arrangements de Dublin.
Dans cette perspective, il conviendrait de traiter au moins six dossiers :
a) Quels Etats-membres ? Ce ne sont pas nécessairement tous ceux qui font partie de Schengen 1. Par exemple, est-ce de l’intérêt de la Grèce (qui n’a aucune frontière commune avec le reste de la zone Schengen) de rentrer dans Schengen 2 ? Ou encore, que doit-il en être de la Roumanie, déjà incapable de contrôler ses frontières ?
b) Réexaminer notre doctrine du droit d’asile. L’Europe ne peut pas se charger de toute la misère du monde. Notre conception du droit d’asile ne suffit pas à répondre à la crise des réfugiés. Ici il s’agit aussi du « devoir de protéger ».
c) La situation dans les pays d’origine. Si la résolution de la crise syrienne est pour l’heure la priorité des priorités, le problème se pose également bien que de façons différentes avec la Libye, avec l’Erythrée, etc.
d) La frontière extérieure de la zone Schengen. L’Union doit prendre en charge cette frontière qu’il faut européaniser. La France doit appuyer les propositions de la Commission sur le contrôle de cette frontière avec le renforcement de FRONTEX et la création d’un corps européen de gardes frontières.
e) La question de la sécurité. La libre circulation dans l’espace Schengen impose désormais que soit traitée la question d’ensemble de la sécurité à l’intérieur de l’espace. Europol ne suffit pas. La France et l’Allemagne devraient travailler ensemble à créer un système de coopération approfondie sur des sujets qu’il est impossible d’ignorer.
f) Les contrôles intérieurs. La libre-circulation n’est pas synonyme d’absence de contrôle. Elle ne doit pas pouvoir être mise à profit par des individus relevant de Daesh ou d’organisations comparables.
Enfin l’accord du Touquet avec la Grande-Bretagne devra être revu en particulier pour que des enfants se trouvant à Calais puissent retrouver leurs parents déjà en Grande-Bretagne.
5/ La relation franco-allemande a souffert de l’ambigüité de la position française et de notre attitude vis-à-vis de Madame MERKEL. Une nouvelle conférence européenne ne pourra pas réussir si elle n’est pas précédée d’une concertation préalable approfondie entre la France et l’Allemagne, spécialement au niveau des ministres de l’intérieur.
Club des Vingt : Hervé de CHARETTE, Roland DUMAS, (anciens ministres des Affaires Etrangères), Bertrand DUFOURCQ, Francis GUTMANN -président du Club-, Gabriel ROBIN (Ambassadeurs de France), Général Henri BENTEGEAT, Henri LAURENS (Professeur au Collège de France), Denis BAUCHARD, Claude BLANCHEMAISON, Hervé BOURGES, Rony BRAUMAN, Jean-François COLOSIMO, Jean-Claude COUSSERAN, Régis DEBRAY, Anne GAZEAU-SECRET, Jean-Louis GERGORIN, Renaud GIRARD, Pierre MOREL, François NICOULLAUD.
