Cette initiative sans précédent avait été demandée par les syndicats et les associations à la suite de la grève du 4 juin 2022 qui avait donné lieu à une forte mobilisation des agents du Quai d’Orsay, toutes catégories confondues. En effet le questionnaire qui leur a été proposé a recueilli près de 900 réponses soit sous forme individuelle, soit de façon collective (direction ou sous-direction, syndicats..). On estime à 5.000 le nombre de ceux qui ont ainsi directement ou indirectement exprimé leurs points de vue. Un millier de propositions ont été répertoriées. Des personnalités extérieures, françaises ou étrangères, ont également été consultées.
L’important rapport de l’ambassadeur Jérôme Bonnafont, personnalité consensuelle, fait une synthèse fidèle et appréciée des travaux de ces États généraux et identifie plusieurs orientations et liste quatre cents recommandations concrètes regroupées sous quatre thèmes : « créer une capacité de mobilisation et de réaction rapide permettant des bascules d’effort en fonction des priorités » ; réinventer nos politiques d’influence et de rayonnement ; renforcer la capacité du ministère à jouer le rôle de chef de file de l’action internationale de l’État, y compris celui des opérateurs ; refonder la politique des ressources humaines.
Le malaise des diplomates
La mobilisation des agents depuis plusieurs mois a contribué à faire prendre conscience à l’Élysée de la nécessité de répondre positivement au malaise des diplomates et à certaines des préoccupations exprimées de façon inhabituellement vigoureuse. Après avoir reconnu que le rapporteur avait présenté « un bilan sans complaisance, une réflexion solide et des propositions solides », le président Macron, dans son intervention, a insisté sur plusieurs aspects. Le fait que le monde change implique que le cœur de métier de la diplomatie soit profondément rénové en manifestant « agilité et cohérence ». La capacité d’influence est un aspect essentiel de la diplomatie et le ministère des affaires étrangères « en est la cheville ouvrière pour l’international » et doit l’exercer « dans l’intimité de la population, dans sa vie, ses réseaux ». Il souligne que la diplomatie doit prendre pleinement le tournant des enjeux globaux – énergie, climat, biodiversité, éducation, santé… Enfin il en appelle à une diplomatie plus proche des Français à travers le réseau des consulats et avec les collectivités locales.
Il a reconnu que la diplomatie était un « métier » assuré par des professionnels, mais qui n’a pas besoin de « corps » pour exister. Il a évoqué également la politique de personnel renouvelée, impliquant notamment une plus grande visibilité des contractuels et appelant à des « mouvements réciproques » en évoquant la nomination possible d’ambassadeurs ou d’ambassadrices à la tête de préfectures, rectorats ou établissements publics. Ainsi le ministère des affaires étrangères doit-il être « un lieu d’accueil et de coordination des compétences interministérielles ». Le président a annoncé un accroissement des moyens financiers, avec des perspectives budgétaires en forte croissance, passant de 6,6 Mds/€ en 2023 à 7, 9 Mds/€ en 2027 à la fin du quinquennat. Pendant cette même période seront créés 700 emplois à temps plein qui s’ajoutent aux 100 déjà acquis. Il est demandé à la ministre de faire un compte rendu semestriel des mesures prises pour réformer en profondeur son administration.
Ce discours a été globalement bien accueilli par un auditoire réunissant le personnel du Quai d’Orsay dans sa diversité. Ces annonces peuvent-elles mettre fin au malaise qui règne au ministère ?
Des points positifs
Des points jugés très positifs ne manquent pas d’être relevés. Il en est ainsi naturellement de la forte croissance des moyens financiers. Ces perspectives mettent fin à plus de trente ans d’érosion du budget et des emplois dont le Quai d’Orsay a été victime. Il est également un signal fort que, dans le contexte actuel, la diplomatie comme la défense doivent être réarmées, c’est-à-dire avoir les moyens de faire face à la montée des menaces. Il illustre la place éminente que le ministère tient dans l’État. De même, l’affirmation fortement exprimée du rôle interministériel du Département ne peut être que bien accueillie. De nombreuses recommandations, notamment sur la politique du personnel ont été appréciés : effort accru de formation surtout avant l’envoi en poste, confirmation de la tenue, voire extension du concours d’Orient et garantie donnée aux lauréats de revenir au Quai d’Orsay, perspectives d’intégration possible pour les secrétaires des affaires étrangères d’intégrer le corps des administrateurs d’État, amélioration des mécanismes d’accueil de gestion des carrières. La perspective d‘un renforcement de la tutelle sur les opérateurs, en particulier l’Agence française de développement, est considérée comme un élément positif. La création d’une véritable École diplomatique, autonome et structurée, pouvant accueillir des agents d’autres administrations mais aussi des étrangers est considérée comme un progrès.
Cependant il est clair que ces mesures et ces orientations s’inscrivent dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique, dont l’impact sur le corps diplomatique est confirmé. Il en est ainsi de la suppression du corps des conseillers des affaires étrangères et de celui des ministres plénipotentiaires. Ceci était sans doute inévitable car la tenue des États généraux est intervenue tardivement : les principales décisions liées à cette réforme étaient déjà prises. Les principes qui l’ont inspirée – plus grande fluidité des hauts fonctionnaires qui ont une vocation à exercer des fonctions polyvalentes, gestion des ressources humaines s’inspirant du privé, recours accru aux contractuels - sont confirmés. La seule possibilité reste donc « d’enrichir ». A cet égard le rapport Bonnafont représente un vivier de propositions jugés intéressantes, y compris par les représentants du personnel. A l’évidence toutes ne pourront pas être mises en œuvre, mais nombre d’entre elles le méritent. L’accroissement des moyens donne la possibilité d’assurer leur mise en place. Encore convient-il de bien définir comment ces nouveaux moyens, notamment les emplois, seront répartis.
De nombreuses incertitudes
Ainsi, un certain nombre de propositions devraient être retenues et faire l’objet d’un plan d’action qui sera présenté au président en septembre 2023. Il devrait porter en particulier sur les méthodes de travail, les garanties des carrières et la politique du personnel. Certaines assurances ont déjà été données notamment aux agents qui ont passé le concours d’Orient et aux secrétaires des affaires étrangères intégrés comme administrateurs d’État pour qu’ils fassent l’essentiel de leur carrière au Quai d’Orsay. Pour leur part, les représentants du personnel insistent sur la nécessité de préserver une « mobilité ascendante » aux cadres du ministère de façon à assurer « la cohérence et la progression des parcours diplomatiques ». On souligne en particulier la « singularité » du métier diplomatique pour que le critère du « professionnalisme » soit prioritaire dans le recrutement comme dans l’évolution des carrières.
Mais il reste encore de nombreuses incertitudes. Quelles sont les modalités précises et les critères de sélection des lauréats de l’INSP qui souhaitent rejoindre le MEAE ? A cet égard la procédure envisagée des appariements qui devrait permettre de confronter les offres et les demandes d’emplois, qui seront inévitablement déséquilibrées, apparaît comme « une usine à gaz » qui peut laisser perplexes les gestionnaires. Quelles seront les conditions d’intégration des contractuels à des postes d’encadrement supérieur ? Comment se déroulera la mobilité de milieu de carrière leur permettant d’accéder au grade d’administrateur général et quelles seront les modalités de retour dans l’administration d’origine ? Comment sera assuré l’accueil, notamment à des postes supérieurs, des fonctionnaires venant d’autres ministères ?
Le chemin est encore long pour passer des décisions de principe à la mise en œuvre effective. Il ne faut pas exclure des combats d’arrière-garde de la part de Bercy qui est hostile à tout engagement financier pluriannuel. Il existe une volonté politique, au niveau du président comme de la ministre, de « réarmer » une diplomatie financièrement sinistrée. Cette réforme sera naturellement jugée sur la réalisation des engagements pris et sur les conditions de mise en œuvre d’orientations qui restent encore souvent au niveau des généralités.
